养老保险制度将正式进入“富帮穷”时代

　　引子：

　　6月13日，国务院向外公布了《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(下称《通知》)，决定从今年7月1日起实施基金中央调剂制度。该制度将合理均衡不同地区间养老保险基金的负担，确保各地养老金按时足额发放。《通知》明确，地方上解比例从3%起步，采取人均定额的方式进行拨付，离退休人员多的省份将获得更多的调剂金。本期思与辨就该问题进行讨论。

　　-主持人：王玥

　　嘉宾：和静钧

　　(西南政法大学政治与公共管理学院副教授)

　　张敬伟

　　(中国人民大学重阳金融研究院客座研究员)

　　傅子恒

　　(市场资深研究人士，经济学博士、高级经济师)

　　当前设立中央调剂基金的紧迫性主要存在于产业转移影响较严重的一些地方，相反，一些净人口流入的地方，则出现大量的养老金富余

　　主持人：为何要设立中央调剂基金？

　　和静钧：首设立中央调剂基金是《社保法》要求的由地方统筹迈向中央统筹的一次尝试，但还不是全部，调剂基金与全国一盘棋不是一个概念。调剂基金仅仅是在富裕的省市里上解部分结余，形成一个全国性调剂基金，以防范一些地方基本养老金收支风险。当前设立中央调剂基金的紧迫性主要存在于产业转移影响较严重的一些地方，如东北三省。相反，一些净人口流入的地方，则出现大量的养老金富余。这些不均衡，既有地方自身的原因，但更大程度上为全国产业分布流动不均衡所致，“损有余而补不足”，应是公平解决这一社会问题的基本思路。

　　傅子恒：养老保险基金设立“中央调剂基金”，是在“事务导向”之下，解决我国退休养老人员地域分布不均衡、养老保险基金地域统筹与发放过程中存在不均衡这一现实问题的一项具体举措，也是我国养老保险制度在“顶层设计”之下迈向统一、规范、公平、高效的一项战略决策。从养老保障长效制度建设角度，基本养老保险制度是应当由国家统一建立的社会保障制度，不应当是地方分割性的保障制度，这也是发达与成熟国家的惯例。

　　张敬伟：设立中央调剂基金具有承前启后的现实意义。所谓“承前”是解决当前养老保险面临的现实瓶颈。区域发展的不平衡、老龄化社会的来临以及人口流动性加强，使省级统筹形成了余缺不均的养老基金池。所谓“启后”则是通过统筹升级实现全国养老保险基金池的互联互通，实现更公平、更符合市场特点和人口结构的养老保险制度。

　　对于经济欠发达和老工业基地等省份，靠吃中央调剂金的“救济”不可持续，因此不会形成对中央的依赖

　　主持人：基金中央调剂制度会不会出现地方依赖中央情况？降低部分省份的参保积极程度？

　　张敬伟：基金中央调剂制度只是过渡，建立养老保险全国统筹才是根本目的。在现有省级统筹资金池多寡不均的现实下，中央调剂只是解决抚养比过低、养老基金池收支不平衡省份的养老金支付难题。因而，基金中央调剂只是救急性的。而且，基金中央调剂的地方上解比例的3%，只针对各省养老保险基金的增量部分，而不涉及存量部分。因此，对于经济欠发达和老工业基地等省份，靠吃中央调剂金的“救济”不可持续，因此不会形成对中央的依赖。另一方面，由于增量不在调剂上解的“分母”内，也不会影响发达省份的参保积极性。

　　和静钧：基金中央调剂制度一个副作用就是“惩罚勤奋，奖励落后”，这使一些省份为了“少交多享”而在财政、税务上做手脚，形成亏账的假象，或在收缴养老保险金时有意在缴费基数、缴费标准等方面放松工作，形成“该收未收”的局面。因此，一个完善的中央调剂制度，应配套有相应的激励与约束机制，对弄虚作假的一定要查处，对收支状况良好的应给予奖励，并在政绩评估中有所体现。当前决不能追求“一碗水端平”的大锅饭作法，应在一定范围内容忍各地缴费基数、保费标准、领取退休金水平暂不均衡的事实，允许富余地方有较高的养老金水平，并对上解比例作窄小的限制。

　　傅子恒：现阶段来看，中央调剂基金制度主要是解决养老基金支出较多而收入不足地区的养老金发放问题，某种程度上可以视为是对地方养老基金发放的中央“兜底”，因此的确需要防范新规推出后，一些地方政府推卸责任、养老金发放过度依赖中央的情况、或者地方政府想方设法“少交多得”的情况发生。同时，对于养老基金收支出现结余的地区，也要防范挫伤保障基金收缴积极性的问题。为此，需要进行配套制度、机制的设计，需要建立健全相应的考核奖惩机制，将保险基金收缴、调剂制度落实等情况列入省级政府工作绩效考核内容，进行相应的奖励和问责；需要建立养老保险收缴、发放的中央监控和诚信记录系统，规范基金收支规范行为；同时，还需要严格社保基金收支责任主体的纪律“硬”约束，确保养老保险制度、养老基金调剂制度顺畅推进。

　　“富帮穷”不是杀富济贫，也不是平均主义，而是通过制度设计，针对区域经济发展、全国人口流动等现实因素进行的养老保险基金余缺调节

　　主持人：您如何看待养老保险“富帮穷”制度？

　　傅子恒：“共同富裕”是我国社会主义制度的基本目标，能否实现“共同富裕”，也是衡量一个国家与社会发展公平与健康程度的一个重要标志。从现实角度来看，一个国家地域资源禀赋不均衡的状况，决定了地区发展在时间上和程度上可能并不同步，在我国，伴随着改革开放政策在时间、地域突破方面的战略安排，一些“先富起来”的地区同时还存在政策优惠方面的倾斜等等情况，因此无论从道义上还是法理上，先富地区更有帮扶贫穷地区的责任义务。从这一角度思考，养老基金中央调剂制度的建立，是我国养老保障中央统筹制度综合建设方面的实践探索。

　　张敬伟：养老保险，从县级统筹到省级统筹再到全国统筹，都是通过调剂养老基金余缺实现互助共济。因而，养老保险的“富帮穷”是客观存在，也是现实可行的制度设计。“富帮穷”不是杀富济贫，也不是平均主义，而是通过制度设计，针对区域经济发展、全国人口流动等现实因素进行的养老保险基金余缺调节。设立养老保险基金，建立中央调剂制度，成为全国统筹养老保险的第一步，现阶段可以解决经济欠发达地区养老保险基金的缺口，化解养老保险即期支付难题。中国已经步入老龄化社会，养老保险的“富帮穷”和“少帮老”将是长期过程。

　　和静钧：调剂，顾名思义就是“互济”，但从当前客观情况上看，养老保险调剂将形成长期的“单向调剂”，并不能发挥“互济互帮”的既定功能。目前中央调剂仅涵盖了企业职工，而从更大机关事业单位职工上看，事实上早就存在“中央划拨”的情况。长期单向的“输血”必然会造成依赖感上升，主体能动性下降，“富帮穷”最终结果就是“富变穷了，穷的还是没富起来”，最终负担只会越来越重，养老金总池子会越来越薄弱甚至亏空。这意味着，根本的问题并不在于中央调剂基金要达到多大规模才安全，或是中央统筹到什么程度才是合理，而是如何在被调剂的地方发展经济才是最为根本的出路。解决一些地方长期陷入经济发展停滞的状况，或为中央调剂真正发挥“互帮”作用。